2013 年 11月，党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标，并在公报中明确“建立系统完整的生态文明制度体系，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”，推进自然资源资产化、法制化成为全面深化自然资源改革的重要举措。面对机构重组后“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”的新要求，2021 年，宁波市自然资源和规划局以“治理体系和治理能力建设年”活动为契机，提出构建自然资源和规划治理工作新格局。其中，自然资源作为全系统工作的核心，如何实现自然资源和不动产相关职能从分散管理到统一治理，构建起方向清晰、任务明确、重点突出的自然资源和不动产治理体系，是推进自然资源领域治理体系和治理能力现代化的重要课题。

一、宁波市自然资源和不动产管理现状分析

（一）治理主体统一，管理对象权利交叉

宁波市自然资源和规划局的“三定方案”明确自然资源管理职责涉及调查监测评价、确权登记、价值评估、开发利用监管等多个环节，并由确权登记局具体承担自然资源和不动产相关制度、标准、规范拟定及确权登记等工作职责，基本实现自然资源领域行政职能的大一统。

在管理对象上，包含矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等各类自然资源资产及集体土地所有权，房屋等建（构）筑物所有权、土地承包经营权、宅基地使用权等不动产权。然而不动产和自然资源资产权利在林木所有权、海域使用权、探矿权、采矿权、取水权、养殖权、捕捞权等使用权上存在重叠、交叉，且部分自然资源产权模糊、界定不清。

（二）内部职能庞杂，工作协同有待加强

长期以来，各类自然资源分属不同行业部门管理，在权属认定、数据调查、管理方式等方面存在较大差异。机构重组后，自然资源和规划领域工作面空前扩大，职能庞杂交叉，内部协调需求显著增加。以调查监测工作为例，宁波市自然资源和规划局内设调查监测处、地矿处、海域海岛管理处、森林资源管理处、测绘地理信息处等多个机构，涉及山水林田湖草海等各类自然资源的调查监测工作，但一定程度上存在机构之间调查标准不一、信息数据不对称等问题，需进一步厘清职能，统筹协调各条块工作内容。

（三）制度体系不全，资源保护难度较大

近年来，宁波等地方存在自然资源产权纠纷、开发利用粗放等现象，究其根本原因，在于自然资源相关制度体系不完善。目前，从国家到地方，《中华人民共和国矿产资源法》《水法》《森林法》《海域使用管理法》等现行单行法之间法律效力存在不一致现象，关于国土空间开发保护、自然资源产权制度、自然资源监督管理等方面的法律法规和技术标准仍存在空白，自然资源资产核算评价、有偿使用、收益分配和市场交易等制度细则尚不健全，亟需建立完善顶层设计和相关制度规范，为地方自然资源工作引路护航。

二、统一构建自然资源和不动产治理体系的关键

在传统物权体系下，自然资源作为不动产中的自然地物，二者都遵循物权法定和统一登记原则，应当视为一个有机整体在同一主体下进行统一治理。针对二者存在的产权模糊、权益冲突、制度不完善等问题，应把握好以下三大关键，为统一构建自然资源和不动产治理体系指明方向。

（一）明晰产权主体及权利类型

明晰产权主体及权利类型是推进自然资源资产产权制度改革的首要任务，其核心是处理好不动产权与自然资源资产的权利关系，创新自然资源所有权、经营权、收益权、处置权等不同权利类型，探索如海域使用权等“利用型”物权和采矿权、捕捞权、取水权等“消耗型”权利的实现方式，并明确各权益主体的权利边界。

（二）厘清政府与市场的角色问题

如何正确认识政府与市场在自然资源和不动产管理中的地位角色，处理好国家与地方、地方与集体、政府与企业等之间的权责边界和权益关系，是推动自然资源产权制度改革的重要动力和强力保障。一方面，面向自然资源的生态价值和公共属性，要规范和提升政府在监测、评估、登记、监管、执法等方面的职能，提高自然资源治理现代化水平；另一方面，面向资产的经济价值和私有属性，要发挥市场在经营性资源资产配置过程中的决定性作用，提升自然资源要素市场化配置程度和效率。

（三）科学评估自然资源资产价值

资产价值评估是正确认识和评价自然资源资产价值的基础性工作，决定因素较为复杂，包括了该资源直接产生的经济收益，其环境、生态、文化、社会等功能所产生的间接经济价值，以及从资产稀缺性反馈的价值水平浮动。其核心是为自然资源资产的保护、保值、增值、补偿、考核、追责等提供度量依据。

三、自然资源和不动产治理体系的构建思路与核心内容

随着自然资源资产产权制度改革全面推开，宁波市自然资源和规划局在推进治理体系和治理能力现代化建设过程中，既面临着自然资源和不动产在相关职能整合、工作协同、制度衔接等方面的困境，又亟需在产权权益、政企关系、资产价值等关键点寻求突破。为此，笔者探索构建统一的自然资源和不动产治理体系，为理顺工作流程、布局业务板块、提升治理效能提供思路。

（一）整体思路与技术路线

根据自然资源和不动产在权利类型、确权登记、权益交易等方面的关联性，以及二者在发展程度、治理重点上的差异性，笔者提出构建“1+2”自然资源和不动产治理体系的思路构架。“1”是以统一构建自然资源资产和不动产权利体系为基础；“2”是以自然资源确权登记与评估监管工作体系、不动产调查登记与交易管理工作体系两条主线并行推进。其中，自然资源确权登记与评估监管工作体系主要基于相关文件要求和地方工作重点，以体系构建和制度创新为导向，从调查监测、确权登记、价值核算与评价监管三个方面系统搭建工作框架；不动产调查登记与交易管理工作体系基于当前相对成熟的不动产制度，结合历史遗留问题和不动产改革任务，以不动产数字化改革为导向，从调查登记、管理服务和产权交易三个方面推动不动产确权登记规范化、标准化、信息化。

（二）核心内容与工作要点

1. 统一构建自然资源和不动产权体系

一是设定有限的权利范围。针对采矿权、采伐权、捕捞权、取水权等以消耗资源为主的“获取性”权利，需要通过限制自然资源开发利用的方式、强度、数量等禁止性规定以及对权利人承担相应生态修复义务的强制规定，给予更严格的环境公权力制约。二是积极探索分层设权。在土地方面加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权，清晰界定同一客体上的权利划分；在海洋方面探索海域使用权立体分层设权，如根据不同海域资源种类界定为水面使用权、水体使用权、海床使用权及海底使用权，涉及两种及以上海域资源的，设立综合使用权。三是大力推动权能改革。适度扩大土地、海域等使用权的出让（转让）、抵押（担保）、出租、托管、存储、作价出资（入股）等权能，探索经营权入股、抵押，丰富自然资源担保物权等权益类型。四是促进权利有效衔接。加快解决历史遗留问题，理顺自然资源资产与不动产权利之间的关系，研究制定国有土地使用权与海域使用权、探矿权、采矿权等既有权利之间的有效衔接机制。

2. 系统开展自然资源确权登记与评估监管工作

一是统筹推进自然资源调查监测业务整合、数据统一。协同开展基础调查信息集成和专项调查深化递进工作，统一集成各类自然资源基础数据成果，统筹部署自然资源的专业性调查，并同步建立调查监测数据反馈调整和动态更新机制。二是系统开展自然资源确权登记和信息关联工作。根据《自然资源确权登记操作指南（试行）》规定，加快建立完善地方自然资源确权登记办法和规则，统一建立市级自然资源确权登记电子数据库，登记信息纳入不动产登记信息管理基础平台，并加强自然资源与不动产登记簿已有信息、与自然资源用益物权以及权属边界等公共管制信息的衔接和关联。三是系统研究自然资源价值核算与评价监管规则。按照生态产品价值贡献和服务增值，探索建立生态产品价格形成机制和价值“补偿”评价机制，持续开展《宁波市生态系统生产总值（GEP）核算》等前瞻性研究课题，不断深化完善核算体系、指标和公式等内容，探索建立陆海统筹的宁波市生态系统价值核算技术规范，并加强其在生态产品价值实现、生态保护成效评估、资产管理绩效考核和责任追究等方面的实践应用。

3. 高效提升不动产调查登记与交易管理工作

一是统一开展权籍调查，完善全类型不动产登记入库。深入推进自然资源和不动产调查监测“一张底图、一个平台、一张清单、一套体系”的“四个一”任务建设，重点推进农房一体化权籍调查，海域与海上建（构）筑物一体调查、林权类不动产权籍规范化调查等工作；完善全类型不动产权和自然资源权调查登记数据统一标准、同步开展、整合入库。二是推进不动产“整体智治”改革，提升服务管理效率。一方面，要提高服务效率，全面提升“互联网 + 不动产登记”服务水平，集成建立统一的网上“一窗受理”平台，拓展线上服务功能。另一方面，要提高管理效率，应用不动产单元代码（地籍码）对自然资源内部测绘、规划、审批、供地、登记等全流程全业务数据进行关联管理，对外探索推进与税务、银保监、司法等跨部门“码上合作”信息共享。三是优化交易流程，规范开发利用行为。加快土地二级市场“线上 + 线下”交易平台建设，研究出台加快国有建设用地使用权转让、出租和抵押二级市场建设的相关政策，加快培育海域、无居民海岛等自然资源使用权二级市场，审慎稳妥推进农村集体经营性建设用地入市试点工作及政策研究，进一步规范自然资源和不动产开发利用行为。

四、相关思考与建议

（一）加强重大问题攻关，提升理论支撑能力

当前，自然资源资产产权制度改革虽已启动，但仍任重道远。从权利体系角度，如何解决权利缺失和交叉问题、如何认定和界定权利主体、如何完善和有效实现权能等问题是一直困扰自然资源管理的“根源性”问题。尤其在自然资源价值评估和价值实现层面，应针对国家与地方、集体和个人等之间的自然资源资产收益分配，生态产品保护和开发成本的价值评估标准等重大问题开展研究攻关，为后期实践提供理论支撑。

（二）积极开展试点探索，强化法治保障能力

制度的生命力在于执行，加快完善自然资源和不动产产权制度体系，可以通过部分地区先行开展试点探索，并及时总结实践经验，逐步形成可复制可推广的制度成果。结合宁波实际情况，可以围绕资源集约利用、生态修复补偿、市场化交易、资产监管等方面，开展矿产、海域海岛、林地等自然资源资产收储，生态产品价值评估与资产审核，生态保护修复产权激励和补偿，自然资源特许经营权退出等试点实践工作。

（三）高效整合信息资源，增强业务协同能力

加速推进政府数字化转型，提升宁波市自然资源系统相关业务工作协同能力。整合信息平台，统一自然资源和不动产确权登记和交易平台，将自然资源相关数据进行综合集成，统一纳入同一平台进行动态更新和数据管理。

2013 年 11月，党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标，并在公报中明确“建立系统完整的生态文明制度体系，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”，推进自然资源资产化、法制化成为全面深化自然资源改革的重要举措。面对机构重组后“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”的新要求，2021 年，宁波市自然资源和规划局以“治理体系和治理能力建设年”活动为契机，提出构建自然资源和规划治理工作新格局。其中，自然资源作为全系统工作的核心，如何实现自然资源和不动产相关职能从分散管理到统一治理，构建起方向清晰、任务明确、重点突出的自然资源和不动产治理体系，是推进自然资源领域治理体系和治理能力现代化的重要课题。

一、宁波市自然资源和不动产管理现状分析

（一）治理主体统一，管理对象权利交叉

宁波市自然资源和规划局的“三定方案”明确自然资源管理职责涉及调查监测评价、确权登记、价值评估、开发利用监管等多个环节，并由确权登记局具体承担自然资源和不动产相关制度、标准、规范拟定及确权登记等工作职责，基本实现自然资源领域行政职能的大一统。

在管理对象上，包含矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等各类自然资源资产及集体土地所有权，房屋等建（构）筑物所有权、土地承包经营权、宅基地使用权等不动产权。然而不动产和自然资源资产权利在林木所有权、海域使用权、探矿权、采矿权、取水权、养殖权、捕捞权等使用权上存在重叠、交叉，且部分自然资源产权模糊、界定不清。

（二）内部职能庞杂，工作协同有待加强

长期以来，各类自然资源分属不同行业部门管理，在权属认定、数据调查、管理方式等方面存在较大差异。机构重组后，自然资源和规划领域工作面空前扩大，职能庞杂交叉，内部协调需求显著增加。以调查监测工作为例，宁波市自然资源和规划局内设调查监测处、地矿处、海域海岛管理处、森林资源管理处、测绘地理信息处等多个机构，涉及山水林田湖草海等各类自然资源的调查监测工作，但一定程度上存在机构之间调查标准不一、信息数据不对称等问题，需进一步厘清职能，统筹协调各条块工作内容。

（三）制度体系不全，资源保护难度较大

近年来，宁波等地方存在自然资源产权纠纷、开发利用粗放等现象，究其根本原因，在于自然资源相关制度体系不完善。目前，从国家到地方，《中华人民共和国矿产资源法》《水法》《森林法》《海域使用管理法》等现行单行法之间法律效力存在不一致现象，关于国土空间开发保护、自然资源产权制度、自然资源监督管理等方面的法律法规和技术标准仍存在空白，自然资源资产核算评价、有偿使用、收益分配和市场交易等制度细则尚不健全，亟需建立完善顶层设计和相关制度规范，为地方自然资源工作引路护航。

二、统一构建自然资源和不动产治理体系的关键

在传统物权体系下，自然资源作为不动产中的自然地物，二者都遵循物权法定和统一登记原则，应当视为一个有机整体在同一主体下进行统一治理。针对二者存在的产权模糊、权益冲突、制度不完善等问题，应把握好以下三大关键，为统一构建自然资源和不动产治理体系指明方向。

（一）明晰产权主体及权利类型

明晰产权主体及权利类型是推进自然资源资产产权制度改革的首要任务，其核心是处理好不动产权与自然资源资产的权利关系，创新自然资源所有权、经营权、收益权、处置权等不同权利类型，探索如海域使用权等“利用型”物权和采矿权、捕捞权、取水权等“消耗型”权利的实现方式，并明确各权益主体的权利边界。

（二）厘清政府与市场的角色问题

如何正确认识政府与市场在自然资源和不动产管理中的地位角色，处理好国家与地方、地方与集体、政府与企业等之间的权责边界和权益关系，是推动自然资源产权制度改革的重要动力和强力保障。一方面，面向自然资源的生态价值和公共属性，要规范和提升政府在监测、评估、登记、监管、执法等方面的职能，提高自然资源治理现代化水平；另一方面，面向资产的经济价值和私有属性，要发挥市场在经营性资源资产配置过程中的决定性作用，提升自然资源要素市场化配置程度和效率。

（三）科学评估自然资源资产价值

资产价值评估是正确认识和评价自然资源资产价值的基础性工作，决定因素较为复杂，包括了该资源直接产生的经济收益，其环境、生态、文化、社会等功能所产生的间接经济价值，以及从资产稀缺性反馈的价值水平浮动。其核心是为自然资源资产的保护、保值、增值、补偿、考核、追责等提供度量依据。

三、自然资源和不动产治理体系的构建思路与核心内容

随着自然资源资产产权制度改革全面推开，宁波市自然资源和规划局在推进治理体系和治理能力现代化建设过程中，既面临着自然资源和不动产在相关职能整合、工作协同、制度衔接等方面的困境，又亟需在产权权益、政企关系、资产价值等关键点寻求突破。为此，笔者探索构建统一的自然资源和不动产治理体系，为理顺工作流程、布局业务板块、提升治理效能提供思路。

（一）整体思路与技术路线

根据自然资源和不动产在权利类型、确权登记、权益交易等方面的关联性，以及二者在发展程度、治理重点上的差异性，笔者提出构建“1+2”自然资源和不动产治理体系的思路构架。“1”是以统一构建自然资源资产和不动产权利体系为基础；“2”是以自然资源确权登记与评估监管工作体系、不动产调查登记与交易管理工作体系两条主线并行推进。其中，自然资源确权登记与评估监管工作体系主要基于相关文件要求和地方工作重点，以体系构建和制度创新为导向，从调查监测、确权登记、价值核算与评价监管三个方面系统搭建工作框架；不动产调查登记与交易管理工作体系基于当前相对成熟的不动产制度，结合历史遗留问题和不动产改革任务，以不动产数字化改革为导向，从调查登记、管理服务和产权交易三个方面推动不动产确权登记规范化、标准化、信息化。

（二）核心内容与工作要点

1. 统一构建自然资源和不动产权体系

一是设定有限的权利范围。针对采矿权、采伐权、捕捞权、取水权等以消耗资源为主的“获取性”权利，需要通过限制自然资源开发利用的方式、强度、数量等禁止性规定以及对权利人承担相应生态修复义务的强制规定，给予更严格的环境公权力制约。二是积极探索分层设权。在土地方面加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权，清晰界定同一客体上的权利划分；在海洋方面探索海域使用权立体分层设权，如根据不同海域资源种类界定为水面使用权、水体使用权、海床使用权及海底使用权，涉及两种及以上海域资源的，设立综合使用权。三是大力推动权能改革。适度扩大土地、海域等使用权的出让（转让）、抵押（担保）、出租、托管、存储、作价出资（入股）等权能，探索经营权入股、抵押，丰富自然资源担保物权等权益类型。四是促进权利有效衔接。加快解决历史遗留问题，理顺自然资源资产与不动产权利之间的关系，研究制定国有土地使用权与海域使用权、探矿权、采矿权等既有权利之间的有效衔接机制。

2. 系统开展自然资源确权登记与评估监管工作

一是统筹推进自然资源调查监测业务整合、数据统一。协同开展基础调查信息集成和专项调查深化递进工作，统一集成各类自然资源基础数据成果，统筹部署自然资源的专业性调查，并同步建立调查监测数据反馈调整和动态更新机制。二是系统开展自然资源确权登记和信息关联工作。根据《自然资源确权登记操作指南（试行）》规定，加快建立完善地方自然资源确权登记办法和规则，统一建立市级自然资源确权登记电子数据库，登记信息纳入不动产登记信息管理基础平台，并加强自然资源与不动产登记簿已有信息、与自然资源用益物权以及权属边界等公共管制信息的衔接和关联。三是系统研究自然资源价值核算与评价监管规则。按照生态产品价值贡献和服务增值，探索建立生态产品价格形成机制和价值“补偿”评价机制，持续开展《宁波市生态系统生产总值（GEP）核算》等前瞻性研究课题，不断深化完善核算体系、指标和公式等内容，探索建立陆海统筹的宁波市生态系统价值核算技术规范，并加强其在生态产品价值实现、生态保护成效评估、资产管理绩效考核和责任追究等方面的实践应用。

3. 高效提升不动产调查登记与交易管理工作

一是统一开展权籍调查，完善全类型不动产登记入库。深入推进自然资源和不动产调查监测“一张底图、一个平台、一张清单、一套体系”的“四个一”任务建设，重点推进农房一体化权籍调查，海域与海上建（构）筑物一体调查、林权类不动产权籍规范化调查等工作；完善全类型不动产权和自然资源权调查登记数据统一标准、同步开展、整合入库。二是推进不动产“整体智治”改革，提升服务管理效率。一方面，要提高服务效率，全面提升“互联网 + 不动产登记”服务水平，集成建立统一的网上“一窗受理”平台，拓展线上服务功能。另一方面，要提高管理效率，应用不动产单元代码（地籍码）对自然资源内部测绘、规划、审批、供地、登记等全流程全业务数据进行关联管理，对外探索推进与税务、银保监、司法等跨部门“码上合作”信息共享。三是优化交易流程，规范开发利用行为。加快土地二级市场“线上 + 线下”交易平台建设，研究出台加快国有建设用地使用权转让、出租和抵押二级市场建设的相关政策，加快培育海域、无居民海岛等自然资源使用权二级市场，审慎稳妥推进农村集体经营性建设用地入市试点工作及政策研究，进一步规范自然资源和不动产开发利用行为。

四、相关思考与建议

（一）加强重大问题攻关，提升理论支撑能力

当前，自然资源资产产权制度改革虽已启动，但仍任重道远。从权利体系角度，如何解决权利缺失和交叉问题、如何认定和界定权利主体、如何完善和有效实现权能等问题是一直困扰自然资源管理的“根源性”问题。尤其在自然资源价值评估和价值实现层面，应针对国家与地方、集体和个人等之间的自然资源资产收益分配，生态产品保护和开发成本的价值评估标准等重大问题开展研究攻关，为后期实践提供理论支撑。

（二）积极开展试点探索，强化法治保障能力

制度的生命力在于执行，加快完善自然资源和不动产产权制度体系，可以通过部分地区先行开展试点探索，并及时总结实践经验，逐步形成可复制可推广的制度成果。结合宁波实际情况，可以围绕资源集约利用、生态修复补偿、市场化交易、资产监管等方面，开展矿产、海域海岛、林地等自然资源资产收储，生态产品价值评估与资产审核，生态保护修复产权激励和补偿，自然资源特许经营权退出等试点实践工作。

（三）高效整合信息资源，增强业务协同能力

加速推进政府数字化转型，提升宁波市自然资源系统相关业务工作协同能力。整合信息平台，统一自然资源和不动产确权登记和交易平台，将自然资源相关数据进行综合集成，统一纳入同一平台进行动态更新和数据管理。

2013 年 11月，党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标，并在公报中明确“建立系统完整的生态文明制度体系，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”，推进自然资源资产化、法制化成为全面深化自然资源改革的重要举措。面对机构重组后“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”的新要求，2021 年，宁波市自然资源和规划局以“治理体系和治理能力建设年”活动为契机，提出构建自然资源和规划治理工作新格局。其中，自然资源作为全系统工作的核心，如何实现自然资源和不动产相关职能从分散管理到统一治理，构建起方向清晰、任务明确、重点突出的自然资源和不动产治理体系，是推进自然资源领域治理体系和治理能力现代化的重要课题。

一、宁波市自然资源和不动产管理现状分析

（一）治理主体统一，管理对象权利交叉

宁波市自然资源和规划局的“三定方案”明确自然资源管理职责涉及调查监测评价、确权登记、价值评估、开发利用监管等多个环节，并由确权登记局具体承担自然资源和不动产相关制度、标准、规范拟定及确权登记等工作职责，基本实现自然资源领域行政职能的大一统。

在管理对象上，包含矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等各类自然资源资产及集体土地所有权，房屋等建（构）筑物所有权、土地承包经营权、宅基地使用权等不动产权。然而不动产和自然资源资产权利在林木所有权、海域使用权、探矿权、采矿权、取水权、养殖权、捕捞权等使用权上存在重叠、交叉，且部分自然资源产权模糊、界定不清。

（二）内部职能庞杂，工作协同有待加强

长期以来，各类自然资源分属不同行业部门管理，在权属认定、数据调查、管理方式等方面存在较大差异。机构重组后，自然资源和规划领域工作面空前扩大，职能庞杂交叉，内部协调需求显著增加。以调查监测工作为例，宁波市自然资源和规划局内设调查监测处、地矿处、海域海岛管理处、森林资源管理处、测绘地理信息处等多个机构，涉及山水林田湖草海等各类自然资源的调查监测工作，但一定程度上存在机构之间调查标准不一、信息数据不对称等问题，需进一步厘清职能，统筹协调各条块工作内容。

（三）制度体系不全，资源保护难度较大

近年来，宁波等地方存在自然资源产权纠纷、开发利用粗放等现象，究其根本原因，在于自然资源相关制度体系不完善。目前，从国家到地方，《中华人民共和国矿产资源法》《水法》《森林法》《海域使用管理法》等现行单行法之间法律效力存在不一致现象，关于国土空间开发保护、自然资源产权制度、自然资源监督管理等方面的法律法规和技术标准仍存在空白，自然资源资产核算评价、有偿使用、收益分配和市场交易等制度细则尚不健全，亟需建立完善顶层设计和相关制度规范，为地方自然资源工作引路护航。

二、统一构建自然资源和不动产治理体系的关键

在传统物权体系下，自然资源作为不动产中的自然地物，二者都遵循物权法定和统一登记原则，应当视为一个有机整体在同一主体下进行统一治理。针对二者存在的产权模糊、权益冲突、制度不完善等问题，应把握好以下三大关键，为统一构建自然资源和不动产治理体系指明方向。

（一）明晰产权主体及权利类型

明晰产权主体及权利类型是推进自然资源资产产权制度改革的首要任务，其核心是处理好不动产权与自然资源资产的权利关系，创新自然资源所有权、经营权、收益权、处置权等不同权利类型，探索如海域使用权等“利用型”物权和采矿权、捕捞权、取水权等“消耗型”权利的实现方式，并明确各权益主体的权利边界。

（二）厘清政府与市场的角色问题

如何正确认识政府与市场在自然资源和不动产管理中的地位角色，处理好国家与地方、地方与集体、政府与企业等之间的权责边界和权益关系，是推动自然资源产权制度改革的重要动力和强力保障。一方面，面向自然资源的生态价值和公共属性，要规范和提升政府在监测、评估、登记、监管、执法等方面的职能，提高自然资源治理现代化水平；另一方面，面向资产的经济价值和私有属性，要发挥市场在经营性资源资产配置过程中的决定性作用，提升自然资源要素市场化配置程度和效率。

（三）科学评估自然资源资产价值

资产价值评估是正确认识和评价自然资源资产价值的基础性工作，决定因素较为复杂，包括了该资源直接产生的经济收益，其环境、生态、文化、社会等功能所产生的间接经济价值，以及从资产稀缺性反馈的价值水平浮动。其核心是为自然资源资产的保护、保值、增值、补偿、考核、追责等提供度量依据。

三、自然资源和不动产治理体系的构建思路与核心内容

随着自然资源资产产权制度改革全面推开，宁波市自然资源和规划局在推进治理体系和治理能力现代化建设过程中，既面临着自然资源和不动产在相关职能整合、工作协同、制度衔接等方面的困境，又亟需在产权权益、政企关系、资产价值等关键点寻求突破。为此，笔者探索构建统一的自然资源和不动产治理体系，为理顺工作流程、布局业务板块、提升治理效能提供思路。

（一）整体思路与技术路线

根据自然资源和不动产在权利类型、确权登记、权益交易等方面的关联性，以及二者在发展程度、治理重点上的差异性，笔者提出构建“1+2”自然资源和不动产治理体系的思路构架。“1”是以统一构建自然资源资产和不动产权利体系为基础；“2”是以自然资源确权登记与评估监管工作体系、不动产调查登记与交易管理工作体系两条主线并行推进。其中，自然资源确权登记与评估监管工作体系主要基于相关文件要求和地方工作重点，以体系构建和制度创新为导向，从调查监测、确权登记、价值核算与评价监管三个方面系统搭建工作框架；不动产调查登记与交易管理工作体系基于当前相对成熟的不动产制度，结合历史遗留问题和不动产改革任务，以不动产数字化改革为导向，从调查登记、管理服务和产权交易三个方面推动不动产确权登记规范化、标准化、信息化。

（二）核心内容与工作要点

1. 统一构建自然资源和不动产权体系

一是设定有限的权利范围。针对采矿权、采伐权、捕捞权、取水权等以消耗资源为主的“获取性”权利，需要通过限制自然资源开发利用的方式、强度、数量等禁止性规定以及对权利人承担相应生态修复义务的强制规定，给予更严格的环境公权力制约。二是积极探索分层设权。在土地方面加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权，清晰界定同一客体上的权利划分；在海洋方面探索海域使用权立体分层设权，如根据不同海域资源种类界定为水面使用权、水体使用权、海床使用权及海底使用权，涉及两种及以上海域资源的，设立综合使用权。三是大力推动权能改革。适度扩大土地、海域等使用权的出让（转让）、抵押（担保）、出租、托管、存储、作价出资（入股）等权能，探索经营权入股、抵押，丰富自然资源担保物权等权益类型。四是促进权利有效衔接。加快解决历史遗留问题，理顺自然资源资产与不动产权利之间的关系，研究制定国有土地使用权与海域使用权、探矿权、采矿权等既有权利之间的有效衔接机制。

2. 系统开展自然资源确权登记与评估监管工作

一是统筹推进自然资源调查监测业务整合、数据统一。协同开展基础调查信息集成和专项调查深化递进工作，统一集成各类自然资源基础数据成果，统筹部署自然资源的专业性调查，并同步建立调查监测数据反馈调整和动态更新机制。二是系统开展自然资源确权登记和信息关联工作。根据《自然资源确权登记操作指南（试行）》规定，加快建立完善地方自然资源确权登记办法和规则，统一建立市级自然资源确权登记电子数据库，登记信息纳入不动产登记信息管理基础平台，并加强自然资源与不动产登记簿已有信息、与自然资源用益物权以及权属边界等公共管制信息的衔接和关联。三是系统研究自然资源价值核算与评价监管规则。按照生态产品价值贡献和服务增值，探索建立生态产品价格形成机制和价值“补偿”评价机制，持续开展《宁波市生态系统生产总值（GEP）核算》等前瞻性研究课题，不断深化完善核算体系、指标和公式等内容，探索建立陆海统筹的宁波市生态系统价值核算技术规范，并加强其在生态产品价值实现、生态保护成效评估、资产管理绩效考核和责任追究等方面的实践应用。

3. 高效提升不动产调查登记与交易管理工作

一是统一开展权籍调查，完善全类型不动产登记入库。深入推进自然资源和不动产调查监测“一张底图、一个平台、一张清单、一套体系”的“四个一”任务建设，重点推进农房一体化权籍调查，海域与海上建（构）筑物一体调查、林权类不动产权籍规范化调查等工作；完善全类型不动产权和自然资源权调查登记数据统一标准、同步开展、整合入库。二是推进不动产“整体智治”改革，提升服务管理效率。一方面，要提高服务效率，全面提升“互联网 + 不动产登记”服务水平，集成建立统一的网上“一窗受理”平台，拓展线上服务功能。另一方面，要提高管理效率，应用不动产单元代码（地籍码）对自然资源内部测绘、规划、审批、供地、登记等全流程全业务数据进行关联管理，对外探索推进与税务、银保监、司法等跨部门“码上合作”信息共享。三是优化交易流程，规范开发利用行为。加快土地二级市场“线上 + 线下”交易平台建设，研究出台加快国有建设用地使用权转让、出租和抵押二级市场建设的相关政策，加快培育海域、无居民海岛等自然资源使用权二级市场，审慎稳妥推进农村集体经营性建设用地入市试点工作及政策研究，进一步规范自然资源和不动产开发利用行为。

四、相关思考与建议

（一）加强重大问题攻关，提升理论支撑能力

当前，自然资源资产产权制度改革虽已启动，但仍任重道远。从权利体系角度，如何解决权利缺失和交叉问题、如何认定和界定权利主体、如何完善和有效实现权能等问题是一直困扰自然资源管理的“根源性”问题。尤其在自然资源价值评估和价值实现层面，应针对国家与地方、集体和个人等之间的自然资源资产收益分配，生态产品保护和开发成本的价值评估标准等重大问题开展研究攻关，为后期实践提供理论支撑。

（二）积极开展试点探索，强化法治保障能力

制度的生命力在于执行，加快完善自然资源和不动产产权制度体系，可以通过部分地区先行开展试点探索，并及时总结实践经验，逐步形成可复制可推广的制度成果。结合宁波实际情况，可以围绕资源集约利用、生态修复补偿、市场化交易、资产监管等方面，开展矿产、海域海岛、林地等自然资源资产收储，生态产品价值评估与资产审核，生态保护修复产权激励和补偿，自然资源特许经营权退出等试点实践工作。

（三）高效整合信息资源，增强业务协同能力

加速推进政府数字化转型，提升宁波市自然资源系统相关业务工作协同能力。整合信息平台，统一自然资源和不动产确权登记和交易平台，将自然资源相关数据进行综合集成，统一纳入同一平台进行动态更新和数据管理。